Iskra na prochy

Media obiegła informacja o przełomowym – z perspektywy przestrzegania obostrzeń covidowych – Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. A właściwie o tezach, jakie w uzasadnieniu zostały postawione. Sytuacja robi się coraz gorętsza. Przedsiębiorcy stoją na skraju bankructwa, a zamknięci w domach konsumenci coraz wyraźniej dają wyraz swojemu niezadowoleniu. 

Pojawienie się tego orzeczenia przypomina mi pewien dialog z „Ogniem i Mieczem” Henryka Sienkiewicza:

– (…) Czy wiesz, co to znaczy takie dokumenta w Siczy opublikować? Spasi Chryste! Jeśli król wojny z bisurmanem nie uczyni, to iskra na prochy…  - Rebelię waszmość przepowiadasz?  - Nie przepowiadam, bo ją widzę…

Co znalazło się w uzasadnieniu Wyroku? 

Od miesięcy mówiłem i pisałem o obostrzeniach wprowadzanych w związku z przeciwdziałaniem COVID-19. A także o ich oczywistej niezgodności z Konstytucją RP. Moje wypowiedzi formułowane były jednak w stosunku do pojedynczych aspektów wprowadzanych regulacji i nie zdążyłem systemowo zebrać ich w jednym miejscu. Na szczęście nadszedł czas, w którym uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Jakkolwiek w Polsce nie obowiązuje zasada precedensu i wyroki sądów nie są źródłem prawa, to siła argumentacji znajdująca się powołanym orzeczeniu wydaje się nie do podważenia. Ani przez Naczelny Sąd Administracyjny, ani przez Trybunał Konstytucyjny, bez narażenia się na śmieszność.

Przypomnijmy, że na przestrzeni ostatnich miesięcy większość życia obywateli jest kształtowana przez regulacje prawne znajdujące się w kolejnych rozporządzeniach Rady Ministrów. 

Na tej podstawie i w tej formie zakazywano i dalej zakazuje się m.in. prowadzenia działalności przez określone branże, czy też przemieszczania się. Za złamanie tych zakazów nakładane były mandaty oraz kary administracyjne. Sankcje spotykające obywateli były prawie zawsze szybkie, arbitralne, dolegliwe i miały najwyraźniej zastraszyć społeczeństwo tak, aby stosowało się do kontrowersyjnego prawa. 

Polski wymiar sprawiedliwości do szybkich nie należy, ale jak już doczekaliśmy się konfrontacji pokrzywdzonego obywatela z aparatem państwowym, to zwięźle mówiąc: z organów władzy nie ma czego zbierać. Ale tak to jest, jak politycy opcji rządzącej na etapie tworzenia prawa nie słuchają prawników.

Co zatem stwierdził WSA w Opolu? Otóż oddajmy mu głos cytując najbardziej soczyste części uzasadnienia wyroku:

Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności.

Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. 

W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. (…)

Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności.

Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to, aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Przyjęta technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2000 r. poz. 374 z późn. zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. (…) 

Wprowadzone rozporządzeniem (przyp. – WP) ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku.

Dlatego konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie tych ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Reasumując, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy.

W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Aby nie przedłużać powyższego cytatu dodam tylko, że Sąd w dalszej części wywodu wskazał na naruszenie przez Radę Ministrów Konstytucji RP również na innym poziomie. Nawet bowiem w ramach wadliwego upoważnienia ustawowego, Rada Ministrów nie mogła była zakazać prowadzenia działalności gospodarczej, a jedynie ją ograniczyć. 

Tymczasem charakter wprowadzonych obostrzeń polegał na uniemożliwieniu prowadzenia określonych działalności gospodarczych, a więc ich zakazaniu. Naruszało to istotę konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Do tego Sąd przypomniał, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane „tylko” w ustawie, to oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które musi samodzielnie określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności, tak aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń.

Sąd stwierdził również, oddając zapewne rządowi istnienie po jego stronie dobrych intencji, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. 

Niezależnie od powyższego wywodu, Sąd wskazał również na poważne naruszenia przepisów postępowania, jakich dopuściły się organy administracji publicznej. Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie jednego dokumentu, tj. notatki służbowej Policji. Pomimo iż do postępowania w sprawie nałożenia kar administracyjnych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Strony w stosunku do której wydano decyzję, nie zawiadomiono o wszczęciu postępowania, nie zgromadzono żadnych – poza ww. notatką – dowodów, nie dano możliwości skorzystania z prawa wypowiedzenia się w sprawie oraz nie zbadano warunków materialnych strony, w celu dostosowania wysokości kary. 

Naruszenia te uznać należy za karygodne pogwałcenie podstawowych praw obywatelskich, wynikających z Konstytucji RP oraz Kodeksu postępowania administracyjnego (a przypomnijmy, że jest to ustawa z 1960 roku, napisana w zupełnie innym ustroju…).

Jakie następstwa Wyroku rysują się na horyzoncie?

Przede wszystkim bojkot obostrzeń wprowadzonych aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów. Celowo używam tu zwrotu bojkot prawa, a nie łamanie prawa. Postawy osób bojkotujących wskazują, że ich intencją nie jest narażenie innych na zachorowanie. Chcą one jakoś funkcjonować, w tym przestrzegać reżimu sanitarnego, a więc chronić wskazane dobro prawne. Nie mogą natomiast zaakceptować metod narzuconych przez państwo. 

Niezadowolenie kolejnych branż skutkuje tym, że ich przedstawiciele łączą siły, zatrudniają prawników i zaczynają podejmować działalność. Przyjeżdżająca na miejsce zdarzenia Policja nie może wypisać mandatów, bo ludzie bojkotujący prawo odmawiają ich przyjęcia wiedząc, że z Policją w sądzie wygrają. Podobnie z SANEPIDem

W przestrzeni medialnej coraz głośniej jest o kolejnych przykładach zwycięstwa obywateli z bezprawną opresją państwa. I tak – w Cieszynie uruchomiono restaurację, we Wrocławiu kluby nocne, a na Podhalu szykuje się bunt Górali. 

W mojej ocenie postawy takie mają pełne umocowanie konstytucyjne – po pierwsze dlatego, że zgodnie z art. 4 władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który sprawuje ją przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio, a po drugie dlatego, że zgodnie z art. 83 każdy ma obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej. 

Jeżeli obywatele widzą, że jedna z władz w sposób oczywisty i konsekwentny łamie prawo (przypomnijmy, że maniera wprowadzania obostrzeń rozporządzeniami trwa od marca ubiegłego roku), to mogą czuć się umocowani do obrony porządku prawnego. Zwłaszcza kiedy ich spostrzeżenia znajdują pełne oparcie we władzy sądowniczej.

Docenić należy, że obywatele bojkotujący obostrzenia nie stawiają na użycie siły, ale stosują przewidziane prawem, konstytucyjne środki, jakim jest prawo do sądu. 

Trwanie w bezprawiu

Tymczasem władza sięga po najgorsze z możliwych rozwiązań. Zamiast naprawić własne błędy prawidłową legislacją, brnie w nią dalej, dążąc do naruszenia kolejnych praw konstytucyjnych. Bez wątpienia w sytuacji istnienia obecnych obostrzeń takim działaniem jest propozycja, aby zlikwidować instytucję odmowy przyjęcia mandatu… Ale o tym napiszę w osobnym tekście, bo pomysł ten jest nie tylko skandaliczny, ale też zwyczajnie głupi. 

Co można zrobić, aby wilk był syty i owca cała? 

Przedsiębiorcy czy konsumenci sprzeciwiający się obostrzeniom covidowym muszą zrozumieć, że przy obecnym brzmieniu przepisów regulujących obostrzenia, mogą uniknąć odpowiedzialności w postaci mandatów, grzywien, czy kar administracyjnych za łamanie tych przepisów. 

Pamiętać jednak muszą, że są inne przepisy, których konstytucyjność nie budzi żadnych wątpliwości, tj. przepisy Kodeksu karnego dotyczące odpowiedzialności za przestępstwo narażenia człowieka niebezpieczeństwo lub na zarażenie chorobą. Jeżeli zatem w lokalu działającymi pomimo obostrzeń dojdzie do zakażenia i lokal ten zostanie następnie uznany za ognisko choroby, to osoba odpowiedzialna za jego działanie musi liczyć się z poważnymi sankcjami. Włącznie z pozbawieniem wolności do lat 10.

W mojej ocenie jest to pole dla szerokich działań edukacyjnych np. ze strony Ministerstwa Sprawiedliwości. Rząd zaś powinien odstąpić od praktyki zakazywania prowadzenia działalności gospodarczej na rzecz przestrzegania samego reżimu sanitarnego. W tym stworzenia zasad adekwatnych dla zagrożeń istniejących w poszczególnych branżach.

Jeżeli powyższe warunki nie zostaną spełnione, a władza będzie szła na konfrontację siłową z obywatelami (vide pomysł likwidacji odmowy przyjęcia mandatu), to i obywatelom mogą puścić nadwyrężone miesiącami izolacji nerwy. Aby tego uniknąć warto skorzystać z sytuacji, jaka wytworzyła się po przejściu fali epidemii oraz rozpoczęciu szczepień. Najwyższy czas na wycofanie się z istniejących obostrzeń i odbudowanie zaufania na linii rząd-społeczeństwo.

ZOOM

więcej

Zobacz też

Obserwujemy