Czy Polakom grozi utrata dostępu do informacji publicznej?

Wniosek o zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej trafił do Trybunału Konstytucyjnego. Miesiąc temu złożyła go Pierwsza Prezes Sądu Najwyższego, prof. Małgorzata Manowska. Co to oznacza dla Polaków jak i dla jawności życia publicznego?

Kolejny taki wniosek

Pismo złożone przez prof. Manowską nie jest pierwszą interwencją tego typu. Osiem lat temu poprzedni I prezes SN, Stanisław Dąbrowski, wystąpił z podobnym wnioskiem, sformułowanym jednak w dużo węższym zakresie. Wobec zmiany składu TK po wyborach w 2015 roku i reakcji organizacji społecznych, w kwietniu 2017 roku wniosek wycofała jego następczyni, Małgorzata Gersdorf

Na ironię zakrawa fakt, że rok przed złożeniem wniosku Stanisław Dąbrowski otrzymał pismo od ówczesnej Rzecznik Praw Obywatelskich Ireny Lipowicz, w którym zawarty był m. in. postulat pełnego dostępu do orzecznictwa Sądu Najwyższego. Samo zaś pismo było skróconym wykładem na temat statusu prawnego dostępu do informacji publicznej.

Główne zarzuty wobec ustawy

Wniosek prof. Manowskiej zawiera 6 zasadniczych punktów. Wnioskodawczyni uważa przede wszystkim, że należy skonkretyzować znaczenie pojęć: „władze publiczne”, „inne podmioty wykonujące zadania publiczne”, „osoby pełniące funkcje publiczne” oraz „związek z pełnieniem funkcji publicznych”. 

Obecne sformułowania rodzą jej zdaniem dwa główne problemy: 

  • zakreślają zbyt duży krąg instytucji, które są zobowiązane do udostępniania danych 

i w związku z tym 

  • naruszają prywatność osób, których działalność nie powinna być brana pod uwagę w zapytaniach o udzielenie informacji publicznej. 

Rzecznik SN, prof. Aleksander Stępkowski, dodał w rozmowie z PAP, że szczególnie budząca wątpliwości jest kategoria „osób mających związek z pełnieniem funkcji publicznej”. Jego zdaniem w praktyce oznacza to likwidację prywatności każdego pracownika urzędu publicznego, ponieważ jego praca jest związana z pełnieniem funkcji publicznej przez inne osoby. 

Jednym z przepisów kwestionowanych przez Pierwszą Prezes SN jest art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej. 

Artykuł 23. ustawy o dostępie do informacji publicznej [Nieudostępnianie informacji publicznych – odpowiedzialność karna]

Kto, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie udostępnia informacji publicznej, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Jest to przepis wprowadzający zagrożenie sankcją prawnokarną za nieudostępnienie informacji publicznej przez osobę, na której ciąży taki obowiązek. Czyn ten zagrożony jest karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności w wymiarze do 1 roku. Zgodnie z wnioskiem do TK takie sformułowanie normy zakresu prawa karnego jest sprzeczne z art. 42 Konstytucji, który wymaga ustawowego dookreślenia znamion czynu zabronionego. 

Artykuł 42 Konstytucji RP

Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego.
Każdy, przeciw komu prowadzone jest postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu.
Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu.

Kontrowersyjny jest postulat uznania za niezgodnych z Konstytucją wyłączających „możliwość weryfikacji interesu prawnego lub faktycznego w pozyskaniu tych danych w kontekście nadużycia prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej”. Faktycznie art. 2 ustawy stanowi, że dostęp do informacji publicznej ma każdy, a od osoby wykonującej takie prawo „nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego”. 

Naczelny Sąd Administracyjny niejednokrotnie podkreślał, że prawo do informacji publicznej jest publicznym prawem podmiotowym, mającym na celu ochronę wartości takich jak prawo do przejrzystego państwa i jawność administracji publicznej. Celem ustawy jest więc ochrona interesu publicznego, a nie prywatnego (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., I OSK 1601/15). 

Oznacza to, że nadużycie publicznego prawa podmiotowego nie jest chronione w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nadmierne ograniczenia w dostępie do informacji w postaci obowiązku wykazania interesu prawnego bądź faktycznego mogłoby prowadzić do niewykrycia wielu nieprawidłowości. 

Nie otwierajmy furtki zbyt szeroko

Na nadużycie prawa powoływały się w tym roku stacje sanitarno-epidemiologiczne, które zostały zarzucone już wręcz milionami zapytań w trybie dostępu do informacji publicznej. Sytuacja jest tutaj o tyle ciekawa, że w wymienionym wcześniej orzeczeniu NSA jako wartość chronioną przez ustawę wymienił także „przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego”. 

Gdyby więc faktycznie chodziło tutaj o paraliż wojewódzkich sanepidów, sądy administracyjne jak najsłuszniej mogłyby nie orzekać konieczności udzielenia żądanych informacji. Jeżeli jednak potwierdziłyby się doniesienia medialne na temat bezprawnego nękania przedsiębiorców otwierających swoje biznesy i kwestionujących konstytucyjność przepisów ograniczających działalność gospodarczą – sytuacja mogłaby wyglądać tutaj zgoła inaczej. Prawdopodobnym jest, że osoby występujące z wnioskami o udzielenie informacji publicznej przedstawiłyby jako swój cel powstrzymanie nielegalnej działalności stacji sanitarno-epidemiologicznych. Te bowiem chcąc egzekwować niekonstytucyjne (wobec niewprowadzenia żadnego z trzech stanów nadzwyczajnych) ograniczenie działalności gospodarczej znajdują do tego pretekst w postaci np. kontroli żywności, a więc prowadzą pozorne czynności kontrolne. 

Wydaje się, że istniejące okoliczności epidemiczne stanowią kolejny argument za nieograniczaniem dostępu do informacji publicznej. Przy działalności organów publicznych w innym niż zwykle trybie mogłoby to doprowadzić do iluzorycznego charakteru kontroli społecznej nad działalnością organów administracji. 

Co więcej, instytucje do których kierowane są zapytania o informację publiczną często mają tendencję do szukania argumentów za odmownym załatwieniem takiego wniosku. Po skierowaniu podobnej sprawy do TK w 2013 roku przez I prezesa SN Stanisława Dąbrowskiego sądy administracyjne niejednokrotnie zawieszały postępowania w oczekiwaniu na orzeczenie Trybunału. Nie ma wątpliwości, że zawisły obecnie przed TK wniosek również będzie wykorzystywany w taki sposób. Oznacza to miesiące, a nawet lata oczekiwania na jawność działań instytucji publicznych. 

Wreszcie należy dodać, że nawet w obecnym, wydawałoby się szeroko gwarantującym dostęp do informacji publicznej stanie prawnym, niektóre instytucje pomimo faktu obracania środkami publicznymi usiłują przekonywać sądy, że nie podpadają pod normy ustawy. Taka sytuacja miała miejsce chociażby w przypadku Fundacji Batorego, która pomimo dysponowania pieniędzmi z tzw. funduszy norweskich dopiero po kilku latach bezczynności i zaciętym sporze przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie została w I instancji zobligowania do ujawnienia m. in. umów zawieranych w ramach podziału funduszy i kryteriów ich przyznawania. Skarżącym w tej sprawie była Fundacja Instytut na rzecz Kultury Prawnej Ordo Iuris. 

Na koniec warto zauważyć, że istnieją argumenty przemawiające za lekkim przemodelowaniem kwestii dostępu do informacji publicznej. Zwłaszcza celem uwzględnienia przepisów o ochronie danych osobowych (RODO). 

Trybunał Konstytucyjny powinien uważać, aby nie doprowadzić do faktycznego uniemożliwienia kontroli społecznej nad instytucjami publicznymi.

Fot. Sąd Najwyższy w Warszawie

ZOOM

więcej

Zobacz też

Obserwujemy